《*國(guó)省直管縣體制改革研究》以行政“省直管縣”體制改革為研究對(duì)象，明確改革的**目標(biāo)是要建構(gòu)“以域代屬、按需定責(zé)”的區(qū)域治理體系。同時(shí)，系統(tǒng)分析“省直管縣”體制改革需要具備的基礎(chǔ)和條件，為改革的分類推進(jìn)提供理論依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，從重塑地方政府間利益格局、超越“級(jí)別”與“權(quán)力”的對(duì)等關(guān)系、重構(gòu)地方政權(quán)體系、理順“條塊”關(guān)系、創(chuàng)新權(quán)力制衡機(jī)制等方面，對(duì)綜合推進(jìn)行政“省直管縣”體制改革提出對(duì)策建議。 《*國(guó)省直管縣體制改革研究》由王雪麗所著。
總序
朱光磊
呈現(xiàn)在讀者面前的“當(dāng)代中國(guó)政府與政治研究系列”，是我們教研團(tuán)從事中國(guó)政府與政治研究的一些心得、一些階段性研究成果。
中國(guó)正經(jīng)歷著歷史上最大規(guī)模的制度創(chuàng)新進(jìn)程。如何在這樣一個(gè)歷經(jīng)坎坷、內(nèi)部差異比較大的大國(guó)，通過(guò)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)根本性的社會(huì)變革，是一個(gè)世界級(jí)的難題。從某種意義上講，這也是對(duì)人類社會(huì)發(fā)展新道路的積極探索。政治發(fā)展，是這一全面發(fā)展、進(jìn)步中的最基本方面之一。留給中國(guó)的機(jī)遇并不多。中國(guó)必須不斷前進(jìn)，在求解難題中尋求突破，不能再有“閃失”。抓住歷史機(jī)遇期，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的偉大理想，需要高超的政治智慧、開(kāi)闊的視野、堅(jiān)忍不拔的進(jìn)取精神和高超的策略性行動(dòng)，但更為重要的是要有一個(gè)合理的政治統(tǒng)治和管理模式。
100年來(lái)、60年來(lái)，特別是30年來(lái)，一代代仁人志士的艱苦探索，包括成功，也包括失敗，已經(jīng)為中國(guó)未來(lái)的政治發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐和思想平臺(tái)。但是，國(guó)內(nèi)外社會(huì)發(fā)展格局的巨變，也對(duì)我們所期待的那個(gè)“合理的政治統(tǒng)治和管理模式”提出了更高的要求。如何在唯物史觀的指導(dǎo)下，本著“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的原則，將馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)、現(xiàn)代西方政治思想中適宜“為我所用”的部分和中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的積極成分有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，逐步凝練出一個(gè)適應(yīng)時(shí)代現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)方式和社會(huì)進(jìn)步潮流，符合中國(guó)實(shí)際情況、符合中國(guó)大多數(shù)人民利益和具有中華文明特點(diǎn)的政治思想，是中國(guó)政治學(xué)界的任務(wù)。完成這一歷史使命，首先要做的基礎(chǔ)性工作，就是科學(xué)地分析中國(guó)的國(guó)情、社情、民情和政情，分析實(shí)現(xiàn)中國(guó)政治發(fā)展所必需的主觀條件和客觀條件。
正是基于以上認(rèn)識(shí)，從1990年前后，我開(kāi)始在中國(guó)政府過(guò)程與階層分化兩個(gè)方向上進(jìn)行持續(xù)、系統(tǒng)的研究工作。20世紀(jì)90年代中期，我與一部分從事政治學(xué)理論、區(qū)域政治、農(nóng)村政治等研究方向的年輕同事組成了非正式的研究小組。2001年，開(kāi)始形成團(tuán)隊(duì)。團(tuán)隊(duì)成員是南開(kāi)大學(xué)政治學(xué)、行政學(xué)方面的部分年輕教師和我的博士碩士生（包括已經(jīng)畢業(yè)的）。除目前在校成員外，還有部分成員在廈門大學(xué)、西南政法大學(xué)、云南大學(xué)、內(nèi)蒙古大學(xué)等單位從事教學(xué)科研工作。
成功的科學(xué)研究，其工作的重要基礎(chǔ)是善于選擇關(guān)鍵性的研究課題。一個(gè)成熟的、有作為的學(xué)科，總是能夠發(fā)現(xiàn)和駕馭自己所處時(shí)代、所處社會(huì)中的最有代表性、最需要人們?nèi)セ卮鸬脑掝}。經(jīng)過(guò)多年的讀書、學(xué)習(xí)、積累和體會(huì)，我認(rèn)為，21世紀(jì)初中國(guó)政治發(fā)展有四個(gè)方面的課題特別重要和緊迫。 [1]
第一，要強(qiáng)化對(duì)一系列重要結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的研究。持續(xù)的體制改革和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，必然帶來(lái)社會(huì)成員結(jié)構(gòu)的變化。這些變化構(gòu)成了中國(guó)政治發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)�！岸鐣�(huì)結(jié)構(gòu)”正在趨于解體，工人階級(jí)一體化和農(nóng)民階級(jí)分化的過(guò)程在繼續(xù)，“新階層”已經(jīng)出現(xiàn)，城市化提速在即。今后，在社會(huì)成員構(gòu)成的分化和重組、收入方式和差距等方面還會(huì)繼續(xù)向著多樣化的方向演進(jìn)。這些發(fā)生在社會(huì)生活基本層面上的變化，無(wú)疑會(huì)對(duì)整個(gè)上層建筑產(chǎn)生巨大影響。對(duì)這個(gè)問(wèn)題的科學(xué)認(rèn)識(shí)，是正確提煉時(shí)代政治生活主題的基礎(chǔ)。毛澤東對(duì)20世紀(jì)前期政治生活主題的正確把握，就是以他對(duì)“中國(guó)社會(huì)各階級(jí)的分析”為基礎(chǔ)的。在21世紀(jì)初，我們對(duì)各種重要政治問(wèn)題和意識(shí)形態(tài)問(wèn)題的把握和處理，同樣需要以深入研究各階級(jí)階層的實(shí)際狀況及其相互關(guān)系為基礎(chǔ)。正在進(jìn)行中的社會(huì)階層分化與組合，是一場(chǎng)“從身份到契約”的進(jìn)步性社會(huì)運(yùn)動(dòng)，但是也必然伴生一些“副產(chǎn)品”，比如某些掌握權(quán)力、金錢和知識(shí)的人，就有可能通過(guò)形成所謂的“強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)”攫取非法利益，可能出現(xiàn)有的階層的人試圖利用自己的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)獲取非正常的政治地位、政治權(quán)力，甚至搞“金錢政治”。面對(duì)這些問(wèn)題，我們并沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，都需要政治學(xué)理論工作者給予理論支持。
第二，要強(qiáng)化對(duì)一系列重要的體制性問(wèn)題的研究。中國(guó)的政治體制改革不是另搞一套，而是要正確調(diào)整國(guó)家各主要政治要素之間的關(guān)系，特別是“黨政關(guān)系”，使制度、體制和組織能夠最大限度地滿足提高工作效率、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大公共服務(wù)的需要，最大限度地調(diào)動(dòng)各方面的積極性。在這方面，核心是堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是把黨的執(zhí)政工作、人民群眾當(dāng)家作主、依法治國(guó)與“行政主導(dǎo)”等基本因素，以適當(dāng)?shù)捏w制和方式結(jié)合起來(lái)。這是中國(guó)政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯所決定的，也是進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，積極而穩(wěn)健地推進(jìn)政治體制改革和建設(shè)社會(huì)主義民主和法制的基礎(chǔ)。政治學(xué)界要重點(diǎn)研究如何處理領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的關(guān)系，研究進(jìn)一步完善“兩會(huì)機(jī)制”的問(wèn)題，研究實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系規(guī)范化”的具體途徑，研究憲法監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)形式等一系列關(guān)鍵性問(wèn)題，并通過(guò)把對(duì)這些問(wèn)題的探討逐步上升到基本理論的高度，提高中國(guó)政治學(xué)的學(xué)科層次和學(xué)術(shù)魅力以及對(duì)干部、青年學(xué)生的吸引力。
第三，要強(qiáng)化對(duì)一系列重要的過(guò)程性或者說(shuō)功能性問(wèn)題的研究。政治發(fā)展不僅包括體制改革，而且應(yīng)當(dāng)包括政治過(guò)程的改善。相對(duì)于體制改革，我們對(duì)政治過(guò)程的問(wèn)題以往關(guān)注得更少一點(diǎn)。這與我國(guó)政治學(xué)長(zhǎng)期不發(fā)達(dá)有直接關(guān)系。比如，在美國(guó)，系統(tǒng)地研究政府過(guò)程的問(wèn)題，從1908年就開(kāi)始了。從民族特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，中國(guó)人不缺“大氣”、勤勞、勇敢、靈活，但是應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我們辦事情不夠精細(xì)，對(duì)過(guò)程設(shè)計(jì)、情報(bào)、檔案、績(jī)效評(píng)估、分工、應(yīng)急管理等政治與公共管理環(huán)節(jié)，缺乏足夠的注意，歷史上積累下來(lái)的東西不多，需要“補(bǔ)課”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平以后，政治與政府管理流程設(shè)計(jì)安排粗放的問(wèn)題就會(huì)逐步暴露出來(lái)，從而制約社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)水平的提高。例如，我國(guó)人口多，地方大，政府的縱向間層次不可能太少，怎么處理它們之間的關(guān)系，研究得就不夠，多年困擾我們的以“條塊矛盾”為代表的許多深層次問(wèn)題一直沒(méi)有得到解決，“每一級(jí)都管所有的事情”，權(quán)力的交叉點(diǎn)過(guò)多，責(zé)任不清。以何種機(jī)制來(lái)處理必要的中央集權(quán)與適當(dāng)?shù)男姓苑謾?quán)、政治性分權(quán)、地方自治的關(guān)系的研究應(yīng)當(dāng)提上日程。對(duì)這些課題的研究，已超出了通常所說(shuō)“中央與地方的關(guān)系”的范疇，超出了初期體制改革和傳統(tǒng)政治學(xué)的范圍，需要通過(guò)施政創(chuàng)新和理論創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)，需要開(kāi)發(fā)和建設(shè)一批新的政治學(xué)分支學(xué)科和交叉學(xué)科。
第四，要強(qiáng)化對(duì)一系列重要的過(guò)渡性問(wèn)題的研究。中國(guó)如果不經(jīng)歷改革開(kāi)放，現(xiàn)在的許多問(wèn)題，就不存在；中國(guó)如果不繼續(xù)改革和擴(kuò)大開(kāi)放，這些問(wèn)題也就解決不了。前面談到的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題和體制性問(wèn)題，實(shí)際多數(shù)也同時(shí)是過(guò)渡性的問(wèn)題。現(xiàn)在，三個(gè)時(shí)間起點(diǎn)不同的“過(guò)渡”都在21世紀(jì)的前20年進(jìn)入了“總結(jié)期”：從1840年開(kāi)始的由“傳統(tǒng)社會(huì)”向“現(xiàn)代社會(huì)”的過(guò)渡，從1921年開(kāi)始的對(duì)社會(huì)主義事業(yè)的探討所引發(fā)的向中國(guó)特色社會(huì)主義的過(guò)渡，從1978年開(kāi)始的由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡。然而復(fù)雜的是，這個(gè)歷史過(guò)渡的“總結(jié)期”，同時(shí)也恰好是中國(guó)歷史上難得的“戰(zhàn)略機(jī)遇期”。面對(duì)這些重要而復(fù)雜的課題，當(dāng)代中國(guó)的政治學(xué)，應(yīng)當(dāng)成為“過(guò)渡政治學(xué)”、“發(fā)展政治學(xué)”，并且在研究這些過(guò)渡性問(wèn)題和發(fā)展中的問(wèn)題的過(guò)程中，使學(xué)科成熟和壯大起來(lái)。
每個(gè)國(guó)家都有自己的問(wèn)題。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和政治發(fā)展中，不斷冒出來(lái)問(wèn)題是正常的。對(duì)復(fù)雜的政治現(xiàn)象，不能采取簡(jiǎn)單化的態(tài)度和思維方式。不要抓住一點(diǎn)，不及其余；不能讓錯(cuò)覺(jué)和偏見(jiàn)妨礙了對(duì)政治變革的認(rèn)識(shí)；不要?jiǎng)虞m把問(wèn)題產(chǎn)生的原因歸結(jié)為體制，也不能籠統(tǒng)和大而化之地批評(píng)“政治改革滯后”。其實(shí)，很多問(wèn)題往往出在運(yùn)作過(guò)程和運(yùn)行機(jī)制上。任何實(shí)際運(yùn)行中的政府，都不僅是一種體制，一個(gè)體系，更是一個(gè)過(guò)程。因此，關(guān)于政府與政治問(wèn)題的研究，除了堅(jiān)持傳統(tǒng)的體制研究和要素分析的研究方法外，還需要走向一個(gè)重要的領(lǐng)域——過(guò)程研究。1997年，在拙著《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》中，我首次將“政治過(guò)程”研究方法應(yīng)用于分析中國(guó)政府活動(dòng)，力圖將對(duì)中國(guó)政府的研究從“體制”層面較為系統(tǒng)地提高到“過(guò)程”層面。
在研究中，我們這個(gè)以“政府過(guò)程研究”為核心的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)，形成了一些對(duì)于中國(guó)政府與政治研究有特色的理論共識(shí)和思維方式。我們把研究重點(diǎn)放在中國(guó)政府與政治實(shí)際運(yùn)作情況和工作程序上，旨在從動(dòng)態(tài)的角度考察和研究當(dāng)代中國(guó)政府是如何治理的，在此基礎(chǔ)上試圖探討其中的規(guī)律性。
中國(guó)政府與政治的研究必須能夠回應(yīng)“中國(guó)問(wèn)題”。中國(guó)漸進(jìn)地推進(jìn)改革，在運(yùn)作政府等方面，確有自己一套獨(dú)創(chuàng)性的東西，有自己的發(fā)展邏輯，需要系統(tǒng)地挖掘；面對(duì)中國(guó)社會(huì)的急劇變化和快速轉(zhuǎn)型，以及隨之而來(lái)的新問(wèn)題、新現(xiàn)象和新矛盾，更要提出自己的解釋和指導(dǎo)方案，不能僅僅用歐美的語(yǔ)言系統(tǒng)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)解釋中國(guó)政治。來(lái)源于西方的理論能夠啟發(fā)我們的思維，但不能簡(jiǎn)單借用在西方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的理論來(lái)解釋和指導(dǎo)中國(guó)的政治發(fā)展。中國(guó)應(yīng)該有基于自己實(shí)際成長(zhǎng)起來(lái)的具有中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的政治學(xué)，需要?jiǎng)?chuàng)造和使用自己的核心概念、基本范疇、理論體系和分析框架。中國(guó)到了以理論回饋時(shí)代的時(shí)候了。
在上述思維方式和學(xué)術(shù)追求的基礎(chǔ)上，我對(duì)自己以及研究團(tuán)隊(duì)的定位和要求是：從中國(guó)政府與政治運(yùn)作的實(shí)際和經(jīng)驗(yàn)提煉有價(jià)值的問(wèn)題和概念，了解現(xiàn)實(shí)制度安排和政治現(xiàn)象背后的主要制約因素，進(jìn)而去揭示中國(guó)政治的內(nèi)在機(jī)制，形成自己的理論體系。在研究中盡可能秉持一種平和的心態(tài)和建設(shè)性的態(tài)度，理性而務(wù)實(shí)地探討問(wèn)題，對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行具體研究。我們的能力有限，這一目標(biāo)或許很難實(shí)現(xiàn)，但我們一直在努力�！爱�(dāng)代中國(guó)政府與政治研究系列”，就是我們向這個(gè)方向努力的一個(gè)個(gè)階段性產(chǎn)物。
在研究工作中，我們注意發(fā)揮團(tuán)隊(duì)力量。團(tuán)隊(duì)成員之間有分工、有合作，相互配合、相互支持。在中國(guó)政府與政治這個(gè)大課題下，該系列的每本書都有特定的研究主題和所要回答的基本問(wèn)題，有自己的“一家之言”。比如，《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》對(duì)中國(guó)政府的行為、運(yùn)作、程序以及各構(gòu)成要素，特別是各社會(huì)利益群體之間，以及它們與政府之間的交互關(guān)系進(jìn)行實(shí)證性的分析、研究。《當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系研究》以“職責(zé)同構(gòu)”為理論研究的切入點(diǎn)，通過(guò)比較研究和歷史研究，對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系發(fā)展作了較為深入的分析。在《“以社會(huì)制約權(quán)力”——民主的一種解析視角》一書中，提出了“以社會(huì)制約權(quán)力”條件下的民主模式，即參與——治理型民主。該書將“以社會(huì)制約權(quán)力”與“以權(quán)力制約權(quán)力”、“以權(quán)利制約權(quán)力”聯(lián)系起來(lái)，共同構(gòu)成一個(gè)權(quán)力制約理論體系�！懂�(dāng)代中國(guó)縣政改革研究》力圖從財(cái)政的角度破解縣的“長(zhǎng)壽密碼”�！懂�(dāng)代中國(guó)政府“條塊關(guān)系”研究》一書，在對(duì)中國(guó)政府“條塊關(guān)系”問(wèn)題進(jìn)行較為全面和系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，著重探討了職責(zé)同構(gòu)的政府管理模式在中國(guó)長(zhǎng)期存在的原因。該書提出的“軸心輻射模式”的理論分析框架有較強(qiáng)的解釋力。
令我感到高興的是，我們的工作得到了學(xué)術(shù)界的鼓勵(lì)和認(rèn)可。《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》出版后，承蒙各界關(guān)愛(ài)，該書被許多國(guó)家和地區(qū)的多家大學(xué)以及國(guó)內(nèi)的著名大學(xué)用作研究生或本科生的教學(xué)參考書，多次被國(guó)內(nèi)外的學(xué)者和博士論文所引用。早在1999年《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》的第一版，就獲得了天津市社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果一等獎(jiǎng)。2003年，經(jīng)臺(tái)灣大學(xué)社會(huì)科學(xué)院李炳南教授推薦，本書的姐妹篇——《中國(guó)政府與政治》在臺(tái)灣出版。 [2] 2005年我主講的“當(dāng)代中國(guó)政府與政治”被評(píng)為國(guó)家級(jí)精品課程，而《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》就是該課程的教材。1998年以來(lái)，我和團(tuán)隊(duì)成員已經(jīng)有十余篇論文相繼被《新華文摘》轉(zhuǎn)載或摘登，涉及中國(guó)階層分化、當(dāng)代中國(guó)政治的主題、中國(guó)公務(wù)員規(guī)模、中國(guó)政治學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略、中國(guó)縱向間政府關(guān)系、服務(wù)型政府建設(shè)、中國(guó)“條塊關(guān)系”、大部門體制等多個(gè)領(lǐng)域。這給了我們很大的信心，也給予了我們前進(jìn)的動(dòng)力。
這是一個(gè)開(kāi)放的學(xué)術(shù)著作系列。成熟一本、推出一本。隨著研究的逐漸深化，還會(huì)在服務(wù)型政府建設(shè)、城市管理、“兩會(huì)”機(jī)制、政府機(jī)構(gòu)改革與編制管理、行政區(qū)劃改革等領(lǐng)域，不斷有新的作品加入到系列中來(lái)。
改版之際，我們衷心感謝各位前輩、同仁對(duì)團(tuán)隊(duì)工作的寶貴幫助和支持！作為團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人，感謝我的伙伴們！我深知，在我們之間的合作中，我是最大的受益者。感謝天津人民出版社對(duì)我們工作的關(guān)注和支持，感謝出版社各個(gè)工作環(huán)節(jié)上的朋友們的合作，特別是感謝盛家林、劉曉津、張獻(xiàn)忠、王康、唐靜等老師創(chuàng)造性的工作！真誠(chéng)歡迎讀者的批評(píng)與指正！
2008年7月28日
[1] 這一部分是在我的“著力研究實(shí)踐提出的新課題”一文（《人民日?qǐng)?bào)》，2004年12月21日）的基礎(chǔ)上擴(kuò)展而成的。
[2] 朱光磊著：《中國(guó)政府與政治》，臺(tái)灣揚(yáng)智公司出版，2003年。
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